当下正在进行的社会管理体制改革,是先从行业协会等社会公共组织层面破冰,逐步深化,进而达到社会善治的目标 　　 　　最近,深圳民间组织管理局局长马宏除了安排日常工作之外,还在等待一个社会组织负责人的到来。
这位社会组织负责人的专程拜会,是希望马宏帮忙解决一道困扰自己多年的难题。

　　1月17日,广东深圳专业医疗器材结构工业产品设计医疗器械维修管理中计算机网络的应用马宏刚从北京领奖归来――第五届中国地方政府创新奖揭晓,在总共10个获奖项目中,深圳市民间组织管理局申报的项目榜上有名。

　　这个项目名为“创新民间组织的登记方式”。
其核心要义,是将在过去沿袭多年的对民间组织登记的二元管理,简化为一元管理。

　　这一改革的示范意义,被民政部看在眼里。
2009年7月,民政部与深圳市政府签署《推进民政事业综合配套改革合作协议》(也被称为“部市协议”)。
根据此协议,民政部一些重大的改革项目和措施,今后将在深圳先行试验。

　　清华大学NGO研究所所长王名对这一协议评价甚高,认为其几可比肩30年前深圳被划为经济特区。
深圳“社会特区”的名号不胫而走。

　　上文提到的社会组织负责人的此番南下,正是在王名的穿针引线下,找马宏解决多年未决的登记问题。

　　
　　登记之困
　　“登记,就是要个身份。
”那位不愿透露姓名的负责人告诉记者,这一身份对于他们社团的意义,在于它可以在内地开设一个账户,在内地聘用人员,同时租一个办公的场所。
没有这个身份,在内地做项目就必须找一个合作伙伴,还要对自己的身份百般解释。

　　2009年,这家社会组织在内地的年度投入已经超过3000万美元。
打理如此巨额的资金,“没有账户的不便越来越明显。
”那位负责人说。

　　2004年,这家社会组织曾离注册登记“无限接近”。
当年3月,《基金会管理条例》出台。
该负责人托相熟的内部人士打听以基金会形式登记的可能性,回应非常积极。
该负责人将注册的资金备齐,把注册的材料提交民政部。
但此事最终没有了下文。

　　对于这一结果,作为很多地方政府的专家组成员,王名早有预感。

　　该负责人也做过其他的尝试,但由于找不到愿意接纳自己的业务主管单位,登记一事一直悬而未决。

　　按照1998年颁布的《社会团体登记管理条例》,社团的登记需要两个部门的批准,一是业务主管部门的业务审核,二是登记主管部门的登记审核。
法律对业务主管单位的范围进行了严格限定,仅指与民间组织业务范围相关的政府职能部门,或者政府授权的单位。
一些单位基于“多一事不如少一事”的行政惯性,会拒绝充任民间组织的业务主管单位。

　　中国社科院社会政策研究中心副主任杨团说,她所了解的一个民间组织,为登记一事已经苦等了近20年,至今未果。
她自己虽然担任十几家民间组织的理事,在自己登记成立民间组织时同样遇卡,“这件事情,已经困惑我们十多年了。
”
　　北京市商业系统的一位官员向《财经国家周刊》透露,没有人愿意为那些前景不明的民间组织做“婆婆”。
“没什么好处,风险却很大。
一旦有什么问题,主管部门就逃不了干系。
”他说,在主管一事上,大部分单位都遵循着这样一个逻辑:要么我能控制你,要么我就拒绝你。

　　深圳民间人士李红光说,这正是目前民间组织在登记上的现实困境:要么接受严格的监管,以致于丧失应有的独立性;要么就注册无门,不得不另寻他途。
在深圳,曾有很多注册无望的民间商会投靠在没有主管单位资格的工商联名下。
工商联则连连上书,要求政府给自己一个主管部门的资格。

　　更多的民间组织则不得不成为“黑户”,或者以工商企业的形式注册。
前者的风险在于随时可能被取缔,后者则要把好不容易募集的一部分资金,以税收的形式上缴。

　　王名说,据调研统计,目前没有在民政部门注册的民间组织数量,大约十倍于合法登记的民间组织。
这些活跃在监管之外的民间组织,让双重管理登记制名存实亡。

　　
　　拯救“市场失灵”
　　在中央编译局当代中国研究所所长何增科看来,民间组织在中国的茁壮成长,一方面说明中国的社会管理(或服务)的需求与日俱增;另一方面说明,脱胎于计划经济时代的带有强烈行政色彩的社会管理体制,在处理这些问题时越来越独木难支。

　　“社会管理需求的大量增加,与中国经济体制的改革有关。
”何增科告诉《财经国家周刊》,在城市, 个人获得了自由支配的资源与活动空间,从而为多样化社会的形成提供了条件。

　　这场以市场化为取向的改革,在大大解放生产力的同时,也带来了一些社会问题:由于市场机制以追求效率见长,企业根据人们的能力、贡献来进行初次分配,这就不可避免会造成贫富分化,并且无法对缺乏购买力和劳动能力的低收入人群、弱势人群和边缘群体的生存和发展作出回应。

　　另外,与市场一同成长起来的权利意识,正在演化为一波又一波的广东深圳专业医疗器材仪器外观工业产品设计医疗建筑的人性化设计分析维权行动,其中包括上访。

　　有人将这些问题的产生归结为“市场失灵”。
“社会管理的产生,就是为了解决‘市场失灵’。
”何增科对《财经国家周刊》说。

　　有专家表示,政府在处理这些问题时,可能会因其缺乏竞争压力而导致资金使用的低效和机构人员的膨胀,进而增加纳税人的负担。
从这个角度讲,有学者认为,政府购买服务可以看作是一种公共选择的结果。

　　王名曾听北京市一位区领导讲过一个有关政府与民间组织效率对比的故事:前几年该区政府组织灭鼠,怎么也灭不了,后来搞了一个灭鼠协会,老鼠很快就灭了。
“灭鼠协会一动员,所有的家庭都起来了,太简单了。
以前老想着自己做,现在就跟灭鼠协会谈任务就行。
”
　　对于政府管理的范围,19世纪英国思想家密尔提出的一个原则,已经成为国际上的一个共识:凡是这种社会需求能够通过一般社会组织更经济有效地加以满足,就选择一般社会组织而不是选择政府。
“这不仅符合经济上的效益原则,也符合政治上的民主原则。
”
　　王名说,理想的社会管理体制应以社会组织为核心。
但民间组织要接过社会管理的任务,首先得通过登记,解决自己的身份问题。

　　
　　“三个半步”
　　在改革双重管理体制的问题上,深圳市曾经面临一个选择:是一步到位,还是循序渐进?
　　2004年,深圳审批体制改革办公室曾经起草了一份《深圳市民间商会条例》,“取消二元管理体制”的内容赫然其上。
后来考虑到与上位法的冲突,这场改革的力度从“一步”变成了“半步”,并且连续走完了“三个半步”,最终取消了二元管理体制。

　　第一个半步,2004年6月,成立行业协会服务署,隶属于市发改委。
该服务署的职责是将分散在31个政府部门中的对行业协会的管理权收编旗下,成为深圳各大行业协会的唯一主管单位。

　　作为这项改革的专家委员会成员,王名对深圳走出的这“半步”赞不绝口。
他说,这“半步”一方面将发育较为成熟的行业协会作为首选,避免了让改革一开始就遭遇重重阻力的不利局面;另一方面把服务署放在发改委下面。

　　“这是一个强势部门。
有什么好处呢?就是能够调动、说服相关的政府部门交出对行业协会的管理权。
改革的第一步一定要取得共识。
如果达不成共识,职能就没法整合。
”王名说,类似的工作在其他地方也做过,很多地方都失败了,原因就在于整合的部门不够强势,难以说服职能部门交出管理的权力。

　　此后两年,各行业协会陆续聚集到服务署麾下。
201名在各行业协会兼职的党政机关工作人员先后与协会脱钩,各协会的财务报表也逐步走向独立广东深圳专业医用器材仪器工业产品设计人道医疗。
这些协会从此走上自我发展的道路。

　　2006年底,深圳市又走了第二个半步,把服务署和市民政局下面的民间组织管理办公室合并,在民政局下面成立民间组织管理局,这样业务主管单位和登记主管单位就合二为一了。
业务主管单位事实上不复存在了。
王名当时给深圳市建议,把民间组织管理局专门拉出来,作为市政府直属的一个职能局,“这样标杆意义就更强,可惜他们没有一步到位。
”
　　与深圳相比,广东省在这一问题上采取了更为直接的办法。
2006年3月施行的《广东省行业协会条例》直接将业务主管单位改为指导单位,取消了主管单位对成立行业协会的事前审批。
在此一个月前,广东省委、省政府出台《关于发挥行业协会商会作用的决定》。
明确提出行业协会必须遵循“三无”和“五自”的原则。
其中“三无”指的是“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门”。

　　王名认为,由于缺少了一个接管的环节,他担心行业协会的很多职能从此落空了。

　　2008年9月,深圳市迈出改革的第三个半步,出台了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》,将直接登记管理的适用范围,从行业协会扩大到工商经济类、社会福利类、公益慈善类三种社会组织。

　　一个月后,社工周心静前往深圳市民间组织管理局登记一家社工组织时,发现已经没有“主管单位”的障碍了。

　　上述三种组织以外的其他民间组织的登记情况没有什么变化。
深圳市民李红光不久前欲联合一位律师成立一家维权组织,按照登记的规定先在网上公示要登记的名字,在5天的公示期期满后,没有接到审核通过的通知。
她托人疏通主管单位,也进展寥寥。

　　
　　政府的“生意”
　　深圳市社会组织登记体制改革是深圳市综合配套改革的一部分。
在2009年5月获国务院批准的《深圳市综合配套改革总体方案》中,在社会领域改革部分,明确提及要“培育发展社会组织”。

　　培育和发展社会组织的紧迫性,还来自于配套方案中的行政管理体制改革。
这场以“市场、服务和效率”为取向的改革,对政府机构和职能进行了大幅退、转、减、合。
市政府减少15个机构,精简幅度达到三分之一。

　　在这次改革中“退”下来的一些职能,据深圳市常务副市长许勤说,正在逐步转向社会组织。
马宏告诉《财经国家周刊》,在“大部制”改革中,深圳市提出凡是社会组织能够做的,都交给社会组织来做。
“这就要培育和发展社会组织,使其有能力承接政府转移的部分职能。
”她说,创新社会组织登记管理体制,正是培育和发展社会组织的制度基础之一。

　　王名说,时不时会听到地方民政官员抱怨真正成熟的民间组织还是太少。
“我碰到好的,就会问你愿不愿意去深圳试试看,深圳能登记,政府又给钱。
我已经给推荐好几个了。
”
　　上海市也遇到好的民间组织奇货可居的困境。
王名说,有一年,上海市民政局给各个部门压任务,一个处一年要找出100家民间组织。

　　友爱社工服务中心负责人周心静说,与其他地区一样,深圳市的民间组织也是鱼龙混杂,不仅服务水平参差不齐,有的连财务管理都混沌不清。

　　但深圳市向民间组织的“放权”已经开始。
2009年10月,周心静参与了市民政局组织的一次购买服务项目竞标。
共有16个项目在这次竞标中胜出,政府为此支付了上千万元。
虽然上报的7个项目只有1个获批,但以纯民间组织的身份获得政府50万元的资金支持,周心静已广东深圳专业医用电子产品研发工业产品设计机械产品设计方法及发展方向经感受到深圳市政府的改革魄力。
在这次竞标中,所有专家与竞标者围桌而坐,程序清晰透明。

　　但周心静担心,政府为民间组织提供的这些机会,是否会被那些大的民间组织尽收囊中。
在更早前举行的政府购买社工岗位的竞标中,就出现了“贫富分化”:有的组织拿到了180余个社工岗位,而她则一个也没拿到――深圳市政府为每个社工岗位出价6万元。
周心静说,如果能拿到20个社工岗位,一个社工组织就基本上能达到收支平衡。

　　民政部民间组织管理局副局长李勇告诉《财经国家周刊》,很多地方都在关注深圳的改革进程,有些地方已表示要向深圳学习。
“但一般都要从成熟度较高的行业协会开始做起,其他类型的社会团体,则要暂时放一放。
”
　　
　　延伸阅读
　　社会管理体制改革面临四大问题
　　一是传统的政府职能问题,归根到底是政府的观念问题。
在计划体制里,社会不是一个独立的部分,而是通过单位来构建广东深圳专业医用器材设备外观工业产品设计妈妈在深圳打工的,包含在行政体系中间。
这是过去社会的基本结构。
到了市场经济社会,社会发生了变化,但现在管理的理念、方式,还是延续过去的做法,或者去模仿。
比如社区,原来没有的这样的模式,就努力在社区建立一种单位式的管理。
不过,现在很多地方政府也在创新,他们发现社区不是原来单位式的所能够管理的,需要的是政府提供服务。
所以慢慢转换成服务性的理念。

　　第二个问题,就是要把社会发育出来。
不光要改变政府观念,还要改变社会。
重建社会关系,并且要在与市场相对对立的条件下构建起来,又不能否定市场。

　　第三个是事业单位改革问题。
事业单位已经形成一个非常巨大的体系。
目前,各种事业单位加起来,有132万家机构,3000多万员工。
事业单位比社会组织的规模要大得多(社会组织只有42万家)。
事业单位改革难度非常广东深圳专业医疗器材研发工业产品设计创新产品大,没有20年、30年不能完成,是一个非强制、渐进的过程。

　　第四个是社会组织改革的问题。
最核心的问题是登记管理体制的改革。

　　文/王名
　　
　　辅文
　　购买社会服务,谁来定价?
　　在民众掌握定价权的情况下,由谁来提供服务已经无关紧要,重要的是提供的服务老百姓是不是满意
　　文/《财经国家周刊》记者 韩永
　　
　　“购买服务”,是深圳的社会组织登记改革之所以进展顺利的一大“利器”――政府可以吸引更多的民间组织,从而在招标中有更大的选择余地;而民间组织则可以藉此参与政府公共服务的招标。

　　清华大学NGO研究所所长王名对政府购买服务的作用评价甚高,认为其意义不仅在于充分发挥民间组广东深圳专业医用仪器工业产品设计产品主义织的作用,还为一些民生问题提供了一个解决的路径。

　　由于公共服务具有非竞争性和非排他性两个特征,所以由政府来提供是理所当然的,但是提供不等于生产。
深圳大学政府管理学院教授马敬仁说,作为公共服务的提供者,政府要做的事情主要有以下几项:
　　一是决定某种公共服务是否需要提供;二是所需提供公共服务的质量和数量;三是公共服务的财政安排;四是公共服务的采购或生产方式;五是对公共服务的检查验收与评估。

　　而公共服务的生产,则是将各种资源转化为完整的公共产品的技术过程。
这一过程,除了一些必须由政府生产的领域如社会治安、司法审判外,其他的都可以根据效益原则在政府、社会组织和企业之间进行选择。

　　比如文化、教育,可由政府和企业联合生产,以满足不同层次的需要;一些可以收费的公共服务,比如垃圾处理,可以通过发放特许证的方式由企业承担;一些社区内的公益性服务,可以委托给各种民间组织。

　　政府采购服务到底能带来多大的好处?深圳市罗湖区的一份材料,给出了一个直观的比较。

　　1999年,罗湖区试行环卫清扫外包,将367万平方米市政道路清扫面积,签约外包给罗湖环卫公司和日新公司,外包单价为每平方米3.6元,由罗湖区城管办负责监督检查。
剩下的257万平方米仍由城管办下属的环卫所承担,每平方米的价格是4.9元。
环卫所的这个价格,没有加上该所的人工成本。
该所当时共有在职员工625人,当年财政承担的人员支出为3319万元。
如果将人工成本分摊在清扫价格中,则环卫所自扫部分的单价高达每平方米17.8元,几乎是外包单价的5倍。

　　后来,罗湖区又对接送教师的班车进行了改革。
该区教育局原有一个车队,用于接送教师上下班,养人养车的经费一年约130万元。
2000年,罗湖区政府将该批车辆拍卖,以公开招标的方式确定一家运输公司承担接送教师任务。
最后,一家运输公司以一年60万元的价格中标。

　　罗湖区政府还将购买服务的领域逐步扩展到政府物业管理、医院后勤服务、政府投资项目评审、基建审计、公共工程等方面。
1999年政府购买公共服务的资金为8000万元,平均节约率为15%。
2006年,这项支出达到了30832万元,平均节约率达到16.3%。

　　政府购买服务的效果,是评价这一改革的另一个坐标。

　　从2004年开始,上海市一家民办非企业组织――新航社区服务站,开始承接参与和协助司法行政机关做好社区服刑人员和刑释解教人员的教育转化工作。
2009年,上海市政府为此支付的费用是160万元。

　　几年间,累计有78名社区服刑人员因严重违反社区矫正管理规定被收监,预防了一些可能发生的违法犯罪。

　　到2009年6月,共有231人在矫正期间重新犯罪,年均重犯率为0.398%,全市共有17129人在矫正期满后顺利回归社会,其中53人在矫正期满后重新犯罪,占比0.28%,而同期刑释解教人员重新犯罪率为3.72%。
以上提及的重新犯罪率,都较该组织介入之前有较大幅度的降低。

　　目前,购买社会服务的定价权掌握在政府手里,与王名所期望的由服务对象掌握定价权的目标仍有较大差距。
深圳大学政府管理学院教授马敬仁说,政府给服务提供者留出的利润空间,一般是8%~10%,“最高不超过15%”。

　　同时,服务对象对由市场提供的公共服务的信任,也存在很大的问题。
王名说,中国的市场经济是在社会没有充分发育的条件下成长起来的,“很多对社会来说至关重要的因素,比如信任、宽容,都没有建立起来。
社会关系的重建是一个复杂而漫长的过程。
”
　　而政府购买服务容易遭受质疑的另一个方面,是政府可能对竞标参与者的区别对待和资格限制。