再次回避“行政权三分”后,深圳的“大部制”改革是否具先锋意义尚有待观察 　　 　　9月8日,深圳市政府机构改革的“三定”方案公布,标志着作为深圳综合配套改革重中之重的行政体制改革,已阶段性完成。

　　
　　早在5月26日,深圳即公布了《深圳综合配套改革试验总体方案》(下称《综改方案广东深圳专业医疗电子产品研发工业产品设计《产品设计》课程教学过程初探》),宣布开启深圳市在经济、政治、社会等多个领域的新一轮改革。
各项改革的计划时间表清楚地显示,政府机构改革将作为头炮被打响。

　　
　　随着“大部制”改革自上而下启动,这份由国务院批复的《综改方案》,也明确提出深圳将“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制”。

　　
　　这是深圳特区历史上第八次机构改革,其中最引人瞩目的,当属时隔五年被重提的“行政权三分”,这一结构设计被视为真正富有实效的“大部制”改革的基础。
在概念上,“行政权三分”也从五年前的局部试验性提法,转变成中央、省、市三级政府的共识。

　　
　　所谓“行政权三分”,是将政府职能部门分为相互制约并相互协调的决策、执行和监督三大部门;而“大部制”,是指把政府相同及相近的职能进行整合,归入一个部门管理,其他相关部门协调配合,形成“宽职能,大部门”的政府组织结构和体制机制。

　　
　　“大部制”与“行政权三分”,可谓互为表里。
围绕“行政权三分”推进的“大部制”机构改革,成为各界对试图重塑“改革先锋”形象的深圳殷切的盼望。

　　
　　7月31日,深圳市正式公布《深圳市人民政府机构改革方案》(下称《政府改革方案》),9月8日,推出落实细节的“三定”方案。
三成的政府机构部门被精简,三成的行政审批被撤销和调整,此次改革无论是在规模上,还是在力度上,都较此前历次机构改革大为提高。

　　
　　然而,在浮光掠影式地提及“决策、执行、监督”相互制约、协调的原则之外,监督部门未获单列,“行政权三分”终未落实。

　　
　　原本相辅相成同时进行的两项改革,最终推开时却形单影只。
再次避开“行政权三分”后,深圳的“大部制”机构改革是否还能具有鲜明的先锋意义,有待时间考验。

　　
　　精简与调整
　　
　　根据《政府改革方案》,深圳市此次机构改革共减少机构15个,精简幅度约三分之一。
精简后的政府部门按照职能分别被命名为“委”“局”“办”,形成7个委、18个局、6个办的“大部门”格局。

　　
　　深圳市政府原直属机构中,除公安局、教育局、民政局、司法局、审计局、口岸办、台办共七个机构暂不作调整,其他工作部门、直属机构等都纳入了调整规范。
改革后,政府共设置31个工作部门(个别机构暂缓调整),大大低于中央规定大城市为40个左右的机构限额。

　　
　　9月8日公布的“三定”方案,则对政府机构主要职责、内设机构和人员编制等内容进行进一步确定。
其中,机构设置在减少15个的基础上,又将其内设、下设及派出机构减少151个,其中,副局级5个,处级90个。
副局级、处级机构的精简比例为31%。

　　
　　在机构设置的加减法之外,“三定”方案对部门内部及部门间的职责关系进行了调整。
一些长期存在的职责交叉问题,在此次改革中明确地做了规定。

　　
　　以发改部门和产业主管部门的分工为例。
改革前的发改部门既管宏观,又负责具体的产业管理,与产业主管部门一直存在交叉扯皮。
此次改革,则强化了新成立的发展和改革委员会(下称发改委)统筹全广东深圳专业医用器械仪器外观工业产品设计创客在深圳市宏观经济面的职责,而将微观管理事务和具体审批事项,如拟订有关专业规划和政策、粮食行业行政管理及重要物资储备的组织实施等职责,划给相关行业主管部门。

　　
　　新成立的交通运输委员会则将对城市道路进行统筹建设,特区内外交通建设的标准也实行一体化,减少管理层级。
而在以前,特区内及光明新区由原市交通局垂直管理,特区外则由辖区政府管理。
城市道路由城管部门负责建设,特区外公路建设主体除市交通部门,还有区政府、区公路局、工务署及街道、村等,出现多头建设状况,管理混乱。

　　
　　此外,根据“三定”方案的要求,深圳市政府将减去一部分“不该管的事”,以集中力量处理“未管理到位的事”。

　　
　　改革后的深圳31个政府机构,共取消和调整行政审批事项194项,占深圳市现有623项的31%。
取消和调整的审批事项,主要是根据行政审批事项所依据上位法层次较低、发生频率不高、不宜由政府直接承担的审批事项;或者部门整合后审批事项可合并、调整为其他管理方式等情况。

　　
　　例如,发改委取消了产业政策确认、循环经济示范项目审批、国家高技术产业发展项目配套资金审批等五项行政审批事项,并将借用外国政府贷款初审、年度重大项目计划确认等九项行政审批事项调整为一般服务事项。

　　
　　市场监管局则取消了“三来一补”项目设立登记、农贸市场改造升级经费补助、知识产权优势企业认定及资助等九项行政审批事项,并将核发酒类生产许可证(初审)等四项行政审批事项调整为一般服务事项。

　　
　　深圳市编办主任王敏表示,“三定”方案具有法律效力,部门必须执行。
已取消的事项,部门还在审批的话,行政相对人可以打官司。

　　
　　除了部分行政审批事项的取消和调整,原先政府部门承担的一些评比表彰、统计考核、宣传培训、办展办会等事务性职责也被取消和调整。

　　
　　“行政权三分”缺失
　　
　　此次机构改革预计在10月1日前基本完成。
8月5日,深圳人大常委会会议便任命16个改革后政府部门的正职领导;次日,又公布了60名干部的任命和职务变动;至9月8日公布“三定”方案,改革宣告阶段性完成。

　　
　　此番进程显示出迅捷的“深圳速度”,以及前所未有的力度。
但是,就权力结构而言,与“行政权三分”的设想有别,《政府改革方案》将决策部门与执行部门做了一定划分,但惟独未见监督部门的单独设置。

　　
　　根据《政府改革方案》,“委”主要承担政策制定、规划、标准等职能并监督执行部门;“局”主要承担执行和监管职能;“办”主要协助市长办理专门事项,不具有独立行使行政管理的职能。

　　
　　可见,“委”和“局”除了分管决策和执行,均包含一定程度的监督任务。

　　
　　深圳大学管理学院教授马敬仁是该方案起草人之一,他在接受《财经》记者采访时表示,“决策和执行的分离是《政府改革方案》的一个重大突破,也是按照行政三分思路设计的改革举措。
”
　　
　　但目前决策和执行部门内包含的监督权限,是一种职能监督,是对本部门职能边界内的事务的监管和指导。
这与“行政权三分”中的监督部门并不相同,后者是具有监察性质的监督――这显然偏离了方案起草之初的设想。

　　
　　马敬仁在今年5月底《综改方案》刚公布时曾介绍说,深圳市即将推出的机构改革,将设立决策、执行、监督三大部门,其定位不完全平等,其中决策部门和执行部门将处于同等级别,均受高一级别的监督部门的监督。

　　
　　此外,监督的方式也将改变,一方面,新的制度将实行垂直制、派出制的方式来监管,有别于过去的同级监督制;另一方面,新的制度要求凡是由政府财政拨款的单位,将全部被纳入监管范围。
这将意味着,之前在监督范围以外的事业单位也将被纳入监管的范围之内。

　　
　　按照设想,为了一改目前行政体制下决策层和执行层上下级的关系,使其真正享受同一级别,决策部门和执行部门将签署绩效合同,各自分别对本年度内的工作安排做出承诺,由监督部门年末统一监察和评估。

　　
　　最终的改革方案不仅未提高监督部门的级别,甚至未单独设立,“行政权三分”也化为泡影。

　　
　　前车之鉴
　　
　　其实,“行政权三分”在深圳并不是一个新的探索,也不是第一次夭折。

　　
　　“行政三分制”方案最早提出于2003年。
当时这一方案的构想是,对一些政府部门进行撤并和调整,以大行业、大系统的方式设立决策部门,负责制定政府的法规、政策、办法,并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局。
决策权在决策局,执行权、审批权在执行局;决策局只管决策,而执行局则是单一的执行。

　　
　　此外,单独设立监督部门,监察局、审计局地位相对独立,部门首长直接对市长负责。

　　
　　但是,2004年3月,这次改革的官方文件,即《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》,在16次易稿之后,终于公布,最终没有提及“行政权三分”。

　　
　　“当时改革的时机还不成熟。
”2003年曾参与深圳“行政三分制”方案设计的汕头大学法学院院长杜钢建表示,当年“大部制”改革在中央和省级层面尚未铺开,在中央层面,仅有中央编制办一个部门在推进机构改革,中央政府对“行政权三分”也没有透彻的认识,只是认为深圳“应该做点什么”。

　　
　　在深圳政府各部门之间也存在激烈的意见分歧。
杜钢建向记者描述了当时表决的情形:一些部门负责人提出,“从来没听说一个部门只决策不执行,这样是根本无法开展工作的”。
因此,最广东深圳专业医疗产品仪器外观工业产品设计深圳押注新综改初方案中提出的决策部门和执行部门分离独立运作,最终只能不了了之。

　　
　　时过境迁。
“行政权三分”的最初构思,后来已与中国在行政管理体制改革上的政策导向不谋而合。

　　
　　2008年2月27日,中共十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》,要求按照精简统一效能的原则,和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,启动了从中央至地方的“大部制”改革进程。

　　
　　此次深圳机构改革,其实亦是一次“大部制”改革。
但在实践中,深圳仍选择较为稳妥平衡的方式,避免步伐过大。

　　
　　从9月8日公布的“三定”方案来看,政府机构总编制并没有实质性的减少。
领导职数减少394名;其中,局级减少56名,处级减少139名,科级减少199名。
编制减少492名,其中,公务员编制减少356名。

　　
　　在广东深圳专业医疗仪器外观工业产品设计产品长廊部分部门编制减少的同时,另一些部门编制适度增加;其中正处级机构增加11名,处级领导职数增加43名,公务员编制增加77名。
总体测算后,人员编制略有减少,变化不大。

　　
　　这一安排有其客观需求。

　　
　　深圳市编办在回复深圳市人大代表欧阳泉的一份《关于提高政府执行力的建议》的报告时指出,深圳市行政编制自1995年后就未作大调整,现有行政编制与需求相比长期存在较大缺口。
编办表示,解决这个问题除了向上级机构申请增加编制,还将通过机构改革来实现。

　　
　　另一方面,深圳市编办主任王敏也向《财经》记者坦承,编制未有大的变动,是为了保证改革能够平稳推进。

　　
　　对于相关人员的分流,深圳市主要采取三个途径来解决。
一是人员随职能划转,即部门负责专项事务的人要随该事务走;其次,各部门编制有增有减,编制增加的部门可以适当吸收一部分分流人员,削峰填谷;其余富余人员则进行内部安排,在一段时间内自然消化。

　　
　　在较高级别的领导职位上,机构改革的过渡性特点更为明显。

　　
　　从政府新部门的任命来看,局级层面上“一正多副”情况普遍,甚至有些部门副职配备超过十人。
对此,王敏表示,中央在短时间内允许超职数安排,因为“此次部门整合力度非常大,领导职数少了,在位官员多出了一些”,改革要平稳推进,必须合理解决这个问题。

　　
　　王敏说,这一安排可以使整合后的部门分工更加精细。
“以前一个领导管三五个机构,现在一个领导可以只管一个机构,分工更细。
”
　　
　　但这显然不是长久之计,王敏表示,在相对期限内,职数一定要消化到“一级领导职数配备二至五名,特殊情况超一名”这个规定的数目。

　　
　　“大部制”突破之艰
　　
　　人事问题上的小心翼翼,不免令深圳在行政改革领域的突破打上折扣。
作为第一批赴深圳“拓荒”的干部,深圳市原政协副主席周长瑚向《财经》记者表示,深圳市目前还没有遇到一些明显阻碍发展的问题,因此,改革的方向不易把握,改革的动力也不足。

　　
　　周长瑚认为,改革要遵循“观念改革到机制改革,再到体制改革”这样的过程。
“没有机制改革,只进行体制改革,将来在执行过程中又会发现机制上的不健全,要么广东深圳专业医用设备造型工业产品设计探讨医疗建筑设计重新修改方案,要么改革停滞不前。
”
　　
　　事实上,中央和地方各级的“大部制”改革文件,无不指明“大部制”改革的路径,将是首先进行政府部门职能、机制的变革。
而在实践中,自2008年3月国务院实行机构改革以来,各地包括广东省,均亦步亦趋在地方层面推行“大部制”改革,但流于“上行下效的应景之作”。

　　
　　在改革空间上,作为中国改革前沿的深圳,亦难有“破格之举”。

　　
　　在7月31日《政府改革方案》公布后,参与方案制定的马敬仁在接受《财经》记者采访时,对于“行政权三分”再度被回避颇感无奈。
他告诉记者,监督部门之所以不能单独设立,主因在于国家现有体制的束缚。

　　
　　“监督体制作为国家体制的一部分,地方监督部门要服从上级政府的垂直领导。
”马敬仁说,中央在《综改方案》中明确赋予深圳市先行先试的权利,但是地方政府仍无法挣脱整体上的体制广东深圳专业医用产品工业产品设计医疗奇迹限制。

　　
　　深圳大学中国经济特区研究中心主任钟坚在接受《财经》记者采访时也表示,地方改革要做到彻底,必须要从中央层面开始自上而下的改革,否则地方改革必将沦为空谈。

　　
　　对此,周长瑚指出,历史上深圳数次改革都是“半步走”。
在机构调整和改革中,如果深圳步伐过大,可能出现各部门垂直管理线条的断裂,政令上传下达也将受到影响,难获支持。

　　
　　他进一步指出,目前的“大部制”改革尚有些急于求成。
成熟的“大部制”是在公民社会和社会组织建立并且健全背景下的产物。
“大部制”关键在于政府事务的剥离。
而现在深圳市还没有建立完善的社会组织,因此目前的改革并未解决一些根本性的问题,如剥离出去的事务如何承接并确保运转顺畅广东深圳专业医疗器械产品外观工业产品设计谈医院电子医疗档案的实施与管理等。

　　
　　“改革的次序不对。
”周长瑚指出,目前应在机构改革的同时,大力培育社会组织,并使其真正发挥作用,以推动和巩固改革成效。

　　
　　厦门大学公共事务学院教授徐辉则提出,行政体制改革是政治体制改革的前奏,“行政权三分”和“大部制”改革最终都会涉及和涵盖党政、人大等系统。

　　
　　在大层面保持原状的情况下,深圳市行政体制改革能走多远,无疑充满了不确定性。
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